در
یک جمع‌بندی پیرامون تحریم‌های مختلفی که از طریق سازمان ملل به صورت عمومی، یا جداگانه
توسط اتحادیه اروپا، آمریکا و کشورهای دیگر علیه کشور ما وضع شده که شامل قوانین
و دستورات اجرایی طی 30 سال اخیر است حداقل حدود 600 مورد را می‌توان برشمرد. به نظر
نمی‌رسد هیچ کشوری تا این حد از لحاظ تحریم‌های بین‌المللی مختلف مورد تعدی قرار گرفته
باشد. کشور کوبا از سال 1960 تا کنون حدود 50 سال تحت تحریم آمریکا بوده است، لیکن
به‌رغم زمان طولانی‌تر آن تحریم‌ها در مقایسه با مورد ایران، تحریم‌های کوبا به مراتب
موارد و دامنه محدودتری را دربرگرفته. در مقابل این تعدی، وظیفه هر دولت نیز مقابله
معقول و منطقی از مجاری است که به حل مشکل کمک کند. چه اینکه این تحریم‌ها طی دوره
دولت نهم و دهم به نحو شتابنده تشدید شد. کارنامه دولت قبلی در این زمینه و ناکارایی
در جلوگیری از تحریم‌ها و بی‌تحرکی دیپلماسی کشور در صحنه بین‌المللی در قبال این حرکت‌های
تجاوزگرانه قابل توجه است. به خصوص به اخطار بسیاری از کارشناسان امور بین‌الملل که
در جراید نیز منعکس می‌شد، در مورد سعی در جلوگیری از ارجاع پرونده هسته‌ای از ژنو
به نیویورک توجه نشد. این ارجاع مرجع بررسی پرونده هسته‌ای، یک نقطه عطف بود و تحریم‌های
وضع‌شده توسط سازمان ملل را به دنبال داشت که حتی کشور‌هایی مانند روسیه و چین نیز
به آن رای منفی ندادند.
توجه اینجانب به این مساله نه به دلیل جنبه‌های دیپلماتیک
آن بلکه به دلیل علاقه تخصصی به مسائل بانکی و مالی بوده است که هر از گاهی در مطالعات
مربوط به این زمینه‌ها با مطالبی در مورد تحریم‌ها نیز روبه‌رو می‌شده‌ام و در هر مورد
نیز، در مطالب منتشرشده در جراید در پی یافتن سوابق و اخبار اقداماتی که دولت گذشته
احیاناً برای جلوگیری از این شرایط انجام داده، بوده‌ام. اما عمدتاً جز طرح شعار‌های
تکراری خبر مستقیم و غیرمستقیم از اقدامات دولت در جراید داخلی نبوده است. البته اگر
در دوره دولت نهم و دهم اقدامات دیپلماتیک (که می‌بایستی خط اول جبهه مقابله با این
ترفندها بوده باشد) انجام گرفته شایسته می‌بود در این زمینه اطلاع‌رسانی شود تا افکار
عمومی نیز روشنگری شده و احیاناً قضاوت غیرمنصفانه‌ای مطرح نشود. هدف این نوشته نیز
بررسی وجوه دیپلماتیک مطلب نیست بلکه هدف توضیح این امر است که چگونه آمریکا و در درجه
دوم اتحادیه اروپا توانسته‌اند این سیاست‌های تحریم را به نحو کم و بیش کم‌هزینه و
بی‌سابقه به اجرا در آورند و ابزار‌های اقتصادی این کار چه بوده و چگونه مهیا شده است.
در گذشته تحریم‌هایی که علیه کشورهای دیگر وضع می‌شده
عملاً چندان نتیجه‌بخش نبوده مگر اینکه با توسل به ابزار نظامی مانند محاصره نظامی
بنادر کشور تحریم‌شونده، تحریم‌های تجاری به اجرا درآمده باشد. در بسیاری موارد نیز
به جز اعمال موردی مجازات‌های پیش‌بینی‌شده در تحریم نتیجه چندانی حاصل نمی‌شده است.
در مورد کوبا، تحریم‌ها بیشتر شامل منع افراد و شرکت‌های آمریکایی در معامله با کوبا
بوده و به همین دلیل نیز از طریق مکانیسم‌های داخلی قابل اجرا بوده است.
از
مشخصات قابل توجه تحریم‌های ایران ویژگی فرا‌سرزمینی، تلاش برای اعمال قوانین داخلی
آمریکا در سایر سرزمین‌ها و نسبت به افراد حقیقی و حقوقی غیرآمریکایی بوده است. با
توجه به اینکه سازمان ملل متحد از زمان تشکیل با وظیفه تعریف و تعیین حدود ملی و شناخت
دولت- ملت‌ها و جدا کردن و احترام به حقوق ملت‌های مختلف تشکیل شده است، می‌توان تلاش
برای اعمال فرا‌سرزمینی قوانین داخلی یک کشور بر سایر سرزمین‌ها را نقض بارز این هدف
اولیه تشکیل سازمان ملل به حساب آورد. زیرا در بسیاری از وجوه با روح منشور آن سازمان
و اهداف تاریخی آن در تضاد قرار می‌گیرد.
به
عنوان مثال به دو مورد از قوانین تحریم آمریکا و اتحادیه اروپا علیه ایران توجه می‌کنیم.
مثال اول قانون مصوبه سال 2010 در آمریکا تحت عنوان
«قانون جامع تحریم و ضرورت سرمایه‌برداری از ایران» است. این قانون به عنوان قانون
مکمل «قانون تحریم‌های ایران» مصوب سال 1996 تدارک شد، و یک نمونه قابل توجه از تعمیم
فرا‌سرزمینی حیطه کاربرد قوه قضائیه و دادگاه‌های آمریکا به اتباع حقیقی و حقوقی تبعه
سایر کشورهاست. مفاد 103 و 104 این قانون به تحریم تجاری و مالی ایران پرداخته و موارد
و کارکرد‌های پیش‌بینی‌شده در آن به صورت مشخص جنبه فرا‌سرزمینی داشته و تمام کشورهای
طرف معامله با ایران را دربر می‌گیرد. این قانون ابعاد برون‌مرزی وسیعی دارد و به دولت
آمریکا اجازه می‌دهد بر هر شخص حقیقی و حقوقی که به هر نوع در نقض تحریم‌های ایران
مستقیماً یا غیرمستقیم کمک کرده باشد، مجازات اعمال کند. موارد ذکرشده در این قانون
از جمله هر گونه سرمایه‌گذاری را که به برنامه‌های توسعه بخش انرژی ایران کمک کند شامل
مجازات می‌کند. بر اساس این قانون اقدامات مشمول تحریم هر گونه سرمایه‌گذاری را که
بتواند منجر به توسعه منابع نفت، تامین کالا و فناوری اطلاعات یا حمایت از فعالیت‌هایی
باشد که تولید داخلی نفت خام یا فرآورده‌های نفتی یا صادرات فرآورده به ایران یا تامین
کالاها و خدمات و تکنولوژی و اطلاعاتی که به تقویت توان ایران در این زمینه منجر شود
در بر می‌گیرد.
به
عنوان مثال دوم به تحریم‌های مصوبه اتحادیه اروپا به شماره 267/2012 توجه می‌کنیم.
از طریق این مصوبه اتحادیه اروپا علیه ایران تحریم‌هایی را برقرار می‌کند که دربر گیرنده
واردات، خرید، حمل و نقل نفت خام، محصولات نفتی، محصولات پتروشیمی، گاز مایع و بیمه
و بیمه اتکایی این‌گونه محصولات و عملیات مربوط به آنهاست.
توجه
به متن این مصوبه‌ها و سایر مصوبه‌های مربوط به تحریم ایران نشان می‌دهد این تحریم‌ها
از یک طرف گسترده و از طرف دیگر مبهم وضع شده‌اند. به نحوی که هر بازرگان یا بیمه‌گر
اروپایی و غیر‌اروپایی را که بدون نیت و قصد معامله با ایران به اقدامی دست زند که
به صورت غیرمستقیم نیز با این فعالیت‌ها مرتبط شود ممکن است در مظان اتهام قرار دهد.
این تحریم‌ها شامل تحریم بیمه کالاهایی که برای استفاده در بخش انرژی ایران حمل می‌شود
هم هست. به این معنی که چون بسیاری از کالاها و ماشین‌آلات امکان بالقوه استفاده در
مصارف مختلف را دارند، این امر شامل موقوف شدن بیمه طیف وسیعی از کالا که به مقصد ایران
حمل می‌شود شده است، چون هر آینه برای حمل‌کننده و بیمه‌گر این ظن وجود دارد که اگر
این کالاها و ماشین‌آلات در صنایع انرژی ایران مورد استفاده قرار گیرد مورد اتهام و
مجازات قرار گیرد. این مصوبه‌ها همچنین هر نوع فعالیت بندری به نفع ایران را مشمول
تحریم قرار می‌دهد. تحریم‌های اتحادیه اروپا و آمریکا به طور کلی شامل معاملات دیگری
نیز می‌شود که طی آن از پول اروپا یا آمریکا استفاده شود یا شبکه بانکی آنها را مورد
بهره‌برداری قرار دهد یا اشخاص حقیقی و حقوقی این کشورها را شامل شود. این ابهام خود
عامل مهمی در اجتناب شرکت‌های تجاری در معامله با ایران و اتباع ایرانی حتی در زمینه‌هایی
که اصولاً تحت تحریم نیز نبوده می‌شده و به ابعاد مشکل افزوده است. چنانکه بسیاری از
بانک‌های کشورهای مختلف خصوصاً از سال 1390 نسبت به بستن هر نوع حساب بانکی مربوط
به اتباع ایرانی اقدام کردند و برای بسیاری از بازرگانان و افراد غیربازرگان نیز مشکلات
عدیده‌ای ایجاد کرده و زیان‌های غیر‌مترقبه‌ای تحمیل کردند.
البته سابقه اعمال فرا‌سرزمینی قوانین آمریکا طولانی
است. طی دهه‌های اخیر به دفعات قانونگذاران و محاکم آمریکا در جهت اعمال فرا‌سرزمینی
قوانین داخلی آمریکا به سایر کشورها اقدام کرده‌اند. در حیطه اقتصادی توجیه این کار
حفظ انسجام بازار‌های داخلی در مقابل شرایط بین‌المللی که ممکن است برای آمریکا تاثیر
منفی به بار آورد، بوده است. این حیطه‌ها در گذشته شامل مواردی مانند تعهد پوشش خسارت،
بازار‌های بورس، حقوق مالکیت معنوی و ثبت اختراعات، و مقررات ضدتراست و انحصار می‌شده.
بعضاً موارد قانون جزا در مورد صدور حکم برای اتباع سایر کشورها یا دستگیری افراد تحت
قوانین ضدترور در سایر سرزمین‌ها بر اساس احکام دادگاه‌های آمریکایی نیز قابل ذکر است.
این موارد پیوسته اعتراض‌ها و تنش‌های بین‌المللی را به همراه داشته و توسط حقوقدانان
و سایرین چه در داخل یا خارج از آمریکا مورد انتقاد قرار گرفته است. از جمله می‌توان
به موارد متعدد بحث طولانی بین آمریکا و اتحادیه اروپا در این مورد اشاره کرد. برای
مثال ادعا‌های فرا‌سرزمینی آمریکا در مورد اجرای قانون ضدانحصار سال 1950 در داخل کشورهای
دیگر به اعتراض و مباحث طولانی بین انگلستان و آمریکا منجر شد که متعاقب آن دولت انگلستان
نیز در سال 1980 قانونی را برای حمایت و محافظت از شرکت‌های انگلیسی در مقابل این اعمال
نفوذ تصویب کرد. تصویب قانون هلمز-بورتن و قانون تحریم ایران و لیبی در سال 1996 که
شرکت‌های اروپایی را نیز شامل حیطه قلمرو این قانون قرار می‌داد مورد اعتراض اتحادیه
اروپا قرار گرفت و این اتحادیه نیز مقرراتی را برای حفظ شرکت‌های خود تصویب کرد. لیکن
با وجود این مباحث و مقاومت‌ها، اقدامات مزبور پیوسته توسط آمریکا ادامه یافته لیکن
به‌رغم مخالفت‌های قبلی متاسفانه در مورد تحریم‌های ایران هیچ جریان فعالیت دیپلماتیک
و گفتمان بین‌المللی ملموسی قابل مشاهده نبوده است و این تحریم‌ها به سادگی با موافقت
بین‌المللی به اجرا گذاشته شده است.
از
زمانی که دولت آمریکا مرحله جدیدی از تحریم را به بهانه برنامه اتمی از سال 2007 علیه
ایران آغاز کرد قوانین داخلی متعدد و دستورات مستقیم اجرایی در مورد تحریم‌ها خارج
از چارچوب سازمان ملل به مرحله اجرا درآمد. دولت آمریکا تلاش برای تعمیم این قوانین
به سایر کشورها از جمله کشورهای اروپایی کرد که گرچه در مواردی با مقاومت این کشورها
مواجه می‌شد لیکن به دلیل فشار آمریکا و ضعف دیپلماسی ایران در آن سال‌ها بالاخره به
اجرا گذاشته و اعمال می‌شد. در این مورد کشور‌هایی
مانند روسیه و چین نیز که برای خود منافعی در این شرایط و گرفتاری ملت ایران می‌دیدند
از این تحریم‌ها به صورت ضمنی یا صریح حمایت کردند. برای بسیاری از افراد این پرسش
مطرح می‌شود که چگونه امکان اعمال قوانین داخلی آمریکا در مورد شرکت‌هایی که اشخاص
حقوقی تابع کشورهای دیگر بوده و مقر آنها نیز کشور دیگری است مقدور بوده است؟
موارد تنبیه شرکت‌های بین‌المللی در سالهای اخیر
برای بسیاری از ناظران بین‌المللی حیرت‌انگیز بوده است. برای مثال شرکت لویدز در سال
2009 به دلیل نقض قوانین آمریکایی تحریم‌ها 350 میلیون دلار جریمه شد، بانک انگلیسی
بارکلیز در سال 2010 به دلیل نقض تحریم‌های ایران، کوبا و سودان جریمه پرداخت کرد،
در سال 2012 بانک هلندی ای‌ان‌جی مبلغ 619 میلیون دلار برای نقض تحریم‌های ایران،
کوبا، سودان و برمه توسط آمریکا جریمه شد. در همین سال بانک انگلیسی استاندارد چارترز
نیز معادل 327 میلیون دلار به همین دلایل جریمه شد. در سال 2013 رویال بانک اسکاتلند
معادل 100 میلیون دلار برای نقض قانون آمریکایی تحریم‌های ایران جریمه شد. این بانک‌ها
نیز برای پرداخت با مقامات قضایی آمریکا کنار آمدند و بعضاً بی‌سر و صدا مبالغ هنگفتی
جریمه پرداخت کردند. نمونه‌های بالا شاید فهرست کاملی از این موارد نباشد. برای بسیاری
از ناظران این پرسش مطرح می‌شود که چرا بانک‌های بین‌المللی غیرآمریکایی زیر بار پرداخت
این جریمه‌ها می‌روند. در بخش بعدی این نوشته سعی می‌شود به این پرسش پاسخی ارائه شود
و ساز و کار‌های مربوط مرور شود.
کلید
پاسخ به این پرسش نیز در درک نظام بانکی و بیمه‌ای یا به طور خلاصه نظام مالی آمریکا
نهفته است. امروزه سیستم مالی آمریکا در واقع بر سیستم مالی جهان مسلط است و هم از
این رو است که سیاست‌های پولی آمریکا بر شرایط اقتصادی کشورهای مختلف تاثیر می‌گذارد.
آنچه در صحنه اقتصاد جهان می‌گذرد نشان می‌دهد بعد از جنگ سرد به تدریج قدرت یک کشور
را دیگر قدرت نظامی تعیین نمی‌کند. بلکه دو وجه دیگر قدرت در جهان امروز قابل مشاهده
است که عبارتند از قدرت نهادهای مالی و قدرت سیستم انفورماتیک. که در واقع این رویکرد
دوم نیز کارکرد یک نظام مالی مدرن را مقدور می‌سازد. اخیراً افشاگری‌های ادوارد اسنودن
نشان داد تقریباً تمام جریان‌های اطلاعاتی جهان شامل مکالمات تلفنی و پیام‌های اینترنتی
توسط آژانس امنیت ملی آمریکا ضبط می‌شود و در صورت لزوم مورد بررسی قرار می‌گیرد. خوشبختانه
به دلیل حجم و تنوع این اطلاعات هنوز ابزار تحلیل مکانیزه کامل این اطلاعات مقدور نیست
و تکنولوژی تحلیل از تکنولوژی جمع‌آوری و انبار کردن بسیار عقب است. لیکن وجود این
اطلاعات سبب می‌شود امکان بررسی موردی و انتخابی موضوعات وجود داشته باشد. پیشرفت در
فناوری کامپیوتر و پردازش اطلاعات و شبکه جهانی در امر نظارت بر بازار‌های مالی نیز
تسهیلاتی را ایجاد کرده است. به این معنی که سبب شده حرکت هر دلار در بین واسطه‌گرهای
مالی مانند بانک‌ها و شرکت‌ها و همچنین عملکرد هر واسطه‌گر مالی در هر لحظه برای نهادهای
نظارتی آمریکا قابل ردیابی باشد. برای مثال اگر یک بانک انگلیسی در یک طرف خیابان برای
یک بانک انگلیسی طرف دیگر خیابان صد دلار ارسال کند این تراکنش بایستی در یک بانک یا
اتاق تسویه در نیویورک تسویه و ثبت شود. از آنجا که به دلیل مبارزه با پولشویی نقل
و انتقالات ارقام بزرگ پول نقد نیز عملی نیست تمامی نقل و انتقالات عمده از طریق شبکه
مالی و نهادهای مشابه انجام می‌شود. این امر که تمام معاملات دلاری شبکه‌های بانکی
و شرکت‌ها به این نحو به صورت متمرکز تسویه می‌شود، تعیین موارد تخلف را برای سیستم
قضایی آمریکا مقدور می‌کند. هر روز ده‌ها میلیارد دلار معامله دلاری که در سراسر جهان
انجام می‌شود به صورت لحظه‌ای و با سرعت پردازنده‌های امروزی و بدون سر و صدا در اتاق‌های
تسویه بانکی در نیویورک تسویه می‌شود و کامپیوترها به صورت خودکار موارد مورد تردید
را تعیین و جهت بررسی کارشناسان و ناظران مشخص می‌کنند.
گرچه،
چنانکه اشاره شد، از ده‌ها سال پیش مساله اعمال فرا‌سرزمینی قوانین آمریکا مطرح بوده،
لیکن اقدامی که بعد از حوادث 11 سپتامبر 2001 انجام شد تصویب قانونی تحت عنوان «اتحاد
و تقویت آمریکا از طریق تامین ابزار‌های مناسب برای ردیابی و مقابله با تروریسم (موسوم
به قانون میهن‌پرستی آمریکا)، مصوبه 26 اکتبر 2001» را به همراه داشت. این قانون روش
زیرکانه‌ای را برای تحمیل قوانین مالی مورد نظر آمریکا به سایر سرزمین‌ها و کشورهای
خارج از حیطه اعمال قوانین و مقررات حقوقی آمریکا فراهم آورد. این قانون بسیار مفصل
است و مطالب مختلفی را در مورد مقابله با تروریسم دربر دارد. ازجمله مطالب مربوط به
پولشویی و استفاده از نظام مالی بین‌المللی را نیز شامل می‌شود. لیکن دو بند از این
قانون در ارتباط با بحث حاضر قرار می‌گیرد. یکی بند 311 است تحت عنوان «ملاحظات و تمهیدات
خاص مربوط به حیطه پوشش حقوقی نهادهای مالی یا معاملات بین‌المللی که از باب پولشویی
مورد توجه قرار دارند». این بند عملاً به وزیر خزانه‌داری آمریکا اختیار می‌دهد در
مورد تعیین نوع اطلاعات و داده‌ها و چگونگی ثبت و ارائه اسناد معاملات و نقل و انتقال‌هایی
که بانک‌های داخلی و خارجی و هر بانک خارجی که حساب‌های معین برای پرداخت دلاری در
نهادهای مالی آمریکا باز کرده‌اند، تصمیم بگیرد. همچنین تعیین مجازات تخلف را نیز
به عهده دادگاه‌های آمریکا قرار داده و بانک مرکزی آمریکا و خزانه‌داری را به عنوان
مامور اجرا تعیین می‌کند. بند 312 این قانون تحت عنوان «وظیفه احراز وجوب شرایط برای
حساب‌های پرداخت معین و حساب‌های بانکی مشتریان عمده» است. این بند در واقع وظیفه پلیسی
شناسایی مشتریان بانک‌های خارجی و نوع فعالیت آنها را بر عهده بانکی قرار می‌دهد که
در خارج از آمریکا واقع شده، و قرار است وظیفه نظارت بر نقل و انتقال‌های مالی را که
در آن از دلار استفاده می‌شود، انجام دهد. به طور خلاصه تعهد‌هایی که بانک‌ها بر مبنای
قوانین ذکرشده هنگام باز کردن حساب یا دریافت مجوز برای انجام عملیات بانکی از طریق
پول یا شبکه مالی آمریکا انجام می‌دهند آنها را در محل خاک آمریکا در معرض قوانین مربوط
قرار می‌دهد.
به
این ترتیب بدون اینکه دولت آمریکا لازم باشد عملاً به اقدامات فرا‌سرزمینی دست زند
از طریق کنترل معاملات ارزی که در سیستم مالی آن کشور جاری می‌شود به کنترل موارد تخلف
می‌پردازد. چون کلیه پرداخت‌های دلاری نهایتاً از طریق شبکه بانکی بین‌المللی آمریکا
انجام می‌شود. دیگر اینکه بانک‌های اروپایی از طریق بسط اعتبار دلاری که سرمنشاء آن
سیستم مالی آمریکا و عمدتاً در نیویورک است همه ساله مبالغ قابل ملاحظه‌ای گردش عملیات
دارند و نمی‌توانند از این جریان‌های مالی بگذرند. به همین دلیل است که بانک‌های اروپایی
بدون مقاومت حاضر به پرداخت جریمه شده‌اند. مساله مربوط به موارد تخلف نیز قابل بحث
و تشکیک نیست. زیرا تمام موارد معاملات و نقل و انتقالات و منشاء و ماخذ آنها، طبق
فرمت تعیین‌شده توسط خزانه‌داری، در نظام بانکی ثبت شده و به دقت قابل تعیین است و
اسناد آن طبق قوانین بالا بایستی توسط بانک عامل جمع‌آوری و بررسی می‌شده. به این معنی
که کافی بود دستگاه ناظر بر نقل و انتقالات ارزی، بر سر شاهراه مبادله‌های ارزی کنترل‌های
خاصی را برقرار کند و به اصطلاح چراغ قرمز‌هایی را تعبیه کند. این موارد لااقل نشان
می‌دهد دنیای امروزی نسبت به دنیای دیروز که بسیاری در ذهن دارند متفاوت بوده و نیازمند
به شناخت تخصصی عمیق‌تری است.
مهدی جاویدپور - سردبیر اقتصادی
