ارزیابی سهم این بخش در طول پنج برنامه توسعه نشان‌دهنده آن است که تامین امنیت غذایی با اولویت تامین از داخل کشور موجب شده تا صنایع غذایی و آشامیدنی‌ها همواره زیر ذره بین قرار داشته باشند و تامین مواد اولیه مورد‌نیاز این صنعت در راستای تنظیم بازار از اهمیت ویژه‌ای برخوردار باشد.
اهمیت این صنعت در حالی است که براساس ارزیابی‌های صورت گرفته سهم ارزش ستانده و ارزش افزوده صنعتی این بخش تحت تاثیر عوامل مختلف طی دو دهه روند کاهشی به خود گرفت و در سال ۹۴ به ترتیب در سطح ۲/ ۱۳ و ۳/ ۱۲ درصد قرار گرفت. گزارش پژوهشی که از سوی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی توسط داریوش مبصر، افسانه شفیعی و الهام اسمعیلی پورماسوله درخصوص ساختار صنعتی ایران در آینه برنامه‌های توسعه‌ای تدوین شده نیز از فراز و فرود رشته فعالیت تولید محصولات غذایی و آشامیدنی در پنج دوره برنامه توسعه‌ای در سهم ارزش ستانده حکایت دارد؛ به‌طوری‌که این بخش در برنامه اول و دوم توانست بالاترین رقم سهم از ستانده و ارزش افزوده صنعتی را به خود اختصاص دهد و در دو دوره برنامه توسعه‌ای سوم و چهارم نیز پایین‌ترین سهم را از ارزش ستانده داشته باشد. اما در برنامه پنجم توسعه سهم این رشته فعالیت از ستانده صنعتی کشور با افزایش ۴۳/ ۲ واحد درصدی مواجه شد. یکی از دلایل این امر آسیب پذیری کمتر این رشته فعالیت از تحریم‌های خارجی و شوک قیمت انرژی در این برنامه و قرار گرفتن بخش عمده‌ای از ارز مورد نیاز برای واردات مواد اولیه این رشته فعالیت در اولویت اول تخصیص ارز با نرخ مرجع بود.
برنامه اول و دوم
براساس این گزارش این بخش در طول برنامه اول و دوم توسعه به دلیل دغدغه‌های تامین امنیت غذایی به اتکای ظرفیت‌های داخلی پس از جنگ و نگرانی دولت از احتمال اختلال امنیت غذایی کشور در اثر تشدید تنش‌های بین‌المللی قرار داشت. عاملی که موجب شد تا جایگاه این صنعت در بین رشته فعالیت‌های صنعتی در برنامه دوم توسعه به اوج خود برسد و به سبب ماهیت استراتژیک این رشته فعالیت و ضرورت تامین ماشین آلات و تجهیزات مورد نیاز آن، ۱۸درصد از اعتبارات ارزی به این رشته اختصاص یافت حتی در زمان مواجهه با بحران ارزی برنامه دوم توسعه به این رشته فعالیت اختصاص داشت. ضمن آنکه طی هر دو برنامه اول و دوم توسعه جریان داخلی‌سازی در زمینه تجهیزات و ماشین آلات غذایی تقویت شد. در این دو برنامه در کنار تجهیز بخش عرضه، به سبب کمبودهای موجود در بازار داخلی و جهت‌گیری برنامه مبنی بر حرکت به سمت سازوکارهای بازاری (رویکرد نئوکلاسیکی)، فضای مناسب تری برای فروش تولیدات در قیمت بازاری به وجود آمد که تاثیر مثبت این رویکرد بر ارزش ستانده و ارزش افزوده حاصل از تولیدات این بخش منعکس شد. از سوی دیگر، بررسی شاخص قیمت تولیدات این رشته فعالیت در برابر متوسط قیمت صنعت در طول برنامه‌های اول و دوم نیز گویای نسبت بزرگ‌تر از یک این رشته فعالیت نسبت به شاخص کل قیمت صنعت (۰۶/ ۱ در برنامه اول توسعه و ۰۱/ ۱ در برنامه توسعه) بود. براساس ارزیابی‌های صورت گرفته طی این دو برنامه بخشی از تولیدات رشته فعالیت تولید محصولات غذایی و آشامیدنی وارد بازارهای صادراتی شد، بنابراین امکان تولید در مقیاس بالاتر برای تولیدکنندگان را فراهم آورد تا به این طریق این رشته به‌عنوان مشوقی برای گرایش بیشتر سرمایه‌گذاران خصوصی به سمت این رشته فعالیت عمل کند. به همین دلیل حدود ۳/ ۱۲ درصد و ۹/ ۱۱ درصد از سرمایه‌گذاری‌های صنعتی صورت گرفته به ترتیب در دوران برنامه اول و دوم توسعه مربوط به این رشته فعالیت صنعتی بوده است. مجموع موارد ذکر شده به انضمام رشد کمتر ارزش افزوده صنعتی سایر رشته فعالیت‌های صنعتی در طول دو برنامه اول و دوم توسعه موجب شد تا سهم این رشته فعالیت از ارزش ستانده صنعتی در سطح بالایی (بالغ بر ۳۴درصد در اواسط برنامه دو توسعه) قرار گیرد.
اگرچه برنامه دوم توسعه ناظر بر توسعه صنایع تبدیلی با هدف کاهش هزینه‌ها و دسترسی بالاتر به مواد اولیه صنایع غذایی بود و در پرتو این رویکرد سرمایه‌گذاری‌های ارزی در این حوزه افزایش یافت، با این حال به واسطه بروز خشکسالی در سال‌های ۱۳۷۲ تا ۱۳۷۶ (کاهش ۵/ ۱۷ درصدی بارندگی نسبت به میانگین سی ساله) و ۱۳۷۷ تا ۱۳۸۰ (۳۴ درصد کاهش بارندگی نسبت به میانگین سی ساله)، محدودیت‌های ارزی به منظور تامین مواد اولیه مورد نیاز تمام رشته فعالیت‌های صنعتی کشور و رشد بیشتر سایر رشته فعالیت‌های صنعتی در کشور، رشد ارزش افزوده و ارزش ستانده در این رشته فعالیت از اواسط برنامه نسبت به متوسط صنعت کندتر شد و سهم آن از ارزش افزوده و ارزش ستانده صنعتی در طول سه سال پایانی برنامه دوم توسعه روندی کاهشی را تجربه کرد.
برنامه سوم
اما براساس ارزیابی‌های صورت گرفته روند کاهشی سهم این رشته فعالیت از ارزش ستانده و ارزش افزوده صنعتی تقریبا در تمامی سال‌های برنامه سوم توسعه ادامه داشته است. طی این دوره به‌رغم آنکه این رشته فعالیت سهم بزرگی (حدود ۱۲ درصد) از سرمایه‌گذاری صنعتی را به خود اختصاص می‌داد، به واسطه رشد قابل توجه ارزش ستانده و ارزش افزوده دیگر رشته فعالیت‌های صنعتی به ویژه تولید وسایل نقلیه موتوری و فلزات اساسی این رشته فعالیت با کاهش قابل توجه سهم از ارزش ستانده و ارزش افزوده صنعتی مواجه شد. به‌طوری‌که متوسط سهم این رشته فعالیت ارزش ستانده و ارزش افزوده صنعتی کشور نسبت به متوسط برنامه دوم توسعه به میزان ۱۲/ ۱۰ و ۴۳/ ۷ واحد درصد کاهش یافت.
برنامه چهارم
با توجه به ارزیابی‌های صورت گرفته در برنامه چهارم توسعه رشته فعالیت تولید محصولات غذایی و آشامیدنی از ارزش ستانده صنعتی در پایین‌ترین میزان خود قرار گرفت که یکی از دلایل عمده آن علاوه بر رشد کندتر این رشته فعالیت در مقایسه با متوسط رشد دیگر رشته فعالیت‌های صنعتی، نسبت شاخص قیمت تولیدات این رشته فعالیت در مقایسه با متوسط صنعت بود (۷۳/ ۰ برابر) ضمن آنکه طی این برنامه سهم کوچک‌تری از سرمایه‌گذاری صنعتی در مقایسه با دو برنامه قبل این رشته فعالیت اختصاص یافت.
برنامه پنجم
افت این بخش در برنامه چهارم توسعه در حالی است که در برنامه پنجم توسعه سهم این رشته فعالیت از ستانده صنعتی کشور با افزایش ۴۳/ ۲ واحد درصد مواجه شد. از دلایل این امر آسیب‌پذیری کمتر این رشته فعالیت از تحریم‌های خارجی و شوک قیمت انرژی در این برنامه و قرار گرفتن بخش عمده‌ای از ارز مورد نیاز برای واردات مواد اولیه این رشته فعالیت در اولویت تخصیص ارز با نرخ مصوب بود. در عمل به‌رغم آنکه تحت تاثیر شرایط عمومی حاکم بر کشور ارزش افزوده رشته فعالیت تولید محصولات غذایی و آشامیدنی رشد محدود ۶/ ۰ درصدی را تجربه کرد، اما با توجه به رشد منفی ارزش افزوده زیرگروه صنعت (منفی ۴/ ۰ درصد)، سهم این رشته فعالیت از کل ارزش افزوده صنعتی کشور افزایش یافت. در این برنامه به واسطه اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها و خارج شدن بخش عمده‌ای از تولیدات این رشته فعالیت از شمول قیمت‌گذاری دولت، شاخص قیمت محصولات این رشته فعالیت که سال‌ها تحت کنترل قرار داشت تا حدی افزایش نشان داد. این امر منجر به افزایش سهم این رشته فعالیت از ارزش افزوده صنعتی (تا سطح ۶/ ۱۴ درصد در سال ۱۳۹۳) شد. طی این برنامه کاهش شدیدی در بهره‌وری نیروی کار نیز اتفاق افتاد (معادل منفی ۴/ ۸ درصد) که اگر این افت بهره‌وری وجود نداشت انتظار افزایش سهم بیشتری از این رشته فعالیت وجود داشت.
مقایسه روندهای جهانی
ارزیابی‌های صورت گرفته درخصوص مقایسه میزان انطباق روند سهم‌بری این رشته فعالیت در اقتصاد کشور با روندهای جهانی نیز نشان‌دهنده آن است که تغییرات سهم صنایع غذایی و آشامیدنی با تجربیات دیگر کشورها در مسیر توسعه از انطباق نسبی با روندهای جهانی طی دو برنامه چهارم و پنجم توسعه برخوردار بوده است. اما به لحاظ میزان سهم‌بری، در حالی که متوسط جهانی این رشته برابر با ۱/ ۳ درصد تولید ناخالص داخلی است، در ایران رقم سهم مذکور برابر با ۲/ ۲ درصد تولید ناخالص داخلی و کمتر از آن است که بعضا این سهم پایین‌تر به تغییر شرایط اقلیمی، مساله کم‌آبی و کمبودهای حاصل از خشکسالی در تولید محصولات کشاورزی نسبت داده شده است. دلایل ذکر شده در حالی است که تامین امنیت غذایی با اولویت تامین از داخل همواره در اولویت راهبردی کشور بوده و تامین مواد اولیه مورد نیاز این رشته فعالیت تولید محصولات غذایی و آشامیدنی از جمله اولویت‌های مهم صنعتی کشور بوده است. در این راستا تنظیم بازار آن با جدیت دنبال شده و هرگاه کمبودی از بابت مواد اولیه و واسطه‌ای مورد نیاز این صنعت وجود داشته، مواد اولیه و واسطه‌ای مورد نیاز آن در فهرست اولویت‌های وارداتی کشور قرار گرفته و با نرخ ارز رسمی تامین شده است. از سوی دیگر، در مقاطع متعددی الگوی مدیریت کشت به نفع تامین نیازهای غذایی و به زیان سایر رشته فعالیت‌های صنعتی تغییر پیدا کرده است. به‌طور مثال می‌توان به برنامه‌های خودکفایی گندم و جایگزینی آن با کشت برخی محصولات کشاورزی صنعتی همچون پنبه اشاره کرد. از سوی دیگر، سهم بالاتر این رشته فعالیت از تولید ناخالص داخلی در برخی کشورهای منطقه همچون امارات متحده عربی و عربستان سعودی که شرایط اقلیمی به مراتب بدتری دارند، ذکر شرایط اقلیمی به‌عنوان یک عامل مسلط محدودکننده را در معرض تردید جدی قرار می‌دهد. با توجه به موارد ذکر شده، موضوع خشکسالی اگرچه می‌تواند تاثیرات مهمی بر هزینه تمام شده محصولات غذایی و آشامیدنی برجای بگذارد، اما نمی‌تواند عامل مسلط محدودکننده تامین مواد اولیه مورد نیاز این رشته فعالیت از بازارهای بین‌المللی قلمداد شود و به نظر می‌رسد با توجه به بازار گسترده منطقه، ظرفیت‌های بلااستفاده صنایع موجود، ضریب وابستگی کمتر تولید تجهیزات این رشته فعالیت به خارج و عدم شمول دامنه تحریم‌های خارجی بر تجارت کالاهای اساسی و موادغذایی شرایطی را ایجاد می‌کند که اقتصاد کشور از فرصت‌های بیشتری در مقایسه با بسیاری از رشته فعالیت‌ها برای توسعه آن برخوردار است.
چالش‌های رشته فعالیت
با توجه به روند کاهشی سهم رشته فعالیت تولید محصولات غذایی و آشامیدنی از ارزش ستانده و ارزش افزوده صنعتی، اهمیت امنیت غذایی کشور و همچنین پایین‌تر بودن سهم این رشته فعالیت از تولید ناخالص داخلی به نسبت جهانی و منطقه‌ای، بررسی چالش‌های توسعه این رشته فعالیت صنعتی حائز اهمیت مضاعف است. بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد که اصلی‌ترین موانع ساختاری توسعه و ارتقای رقابت‌پذیری در این رشته فعالیت به ترتیب اولویت «نقایص زنجیره تامین و تولید»، «کاهش توان خلق ارزش افزوده» و «فشار ناشی از افزایش ظرفیت خالی» هستند. ارزیابی‌های صورت گرفته نشان‌دهنده آن است که مشکلات پیش آمده در زنجیره تامین و تولید محصولات غذایی و آشامیدنی علاوه بر مشکلات عنوان شده که به خروج مواد نیمه‌فرآوری شده غذایی از زنجیره تولید، عدم تکمیل زنجیره ارزش و برندسازی و نهایتا نیاز بنگاه‌های تولیدکننده محصولات نهایی به واردات می‌شود با چالش‌های دیگر نیز مواجه است که در این خصوص می‌توان به «کمبود برخی از مواد اولیه کشاورزی» و «کیفیت استاندارد پایین‌تر بخشی از مواد اولیه کشاورزی» اشاره کرد. درخصوص کمبود برخی از مواد اولیه کشاورزی می‌توان به این نکته اشاره کرد که بخشی از کمبود مواد اولیه رشته فعالیت تولید محصولات غذایی و انواع آشامیدنی‌ها در نتیجه کمبود ظرفیت تولید کشاورزی کشور اتفاق می‌افتد. به‌طور مثال، می‌توان به کمبودهای موجود در زمینه غلات، دانه‌های روغنی و میوه‌های صنعتی اشاره کرد که البته در صورتی که کشور دچار محدودیت‌های ارزی و تجاری جدی نباشد، می‌توان آن را از خارج وارد کند. بخش دیگری از کمبود مواد اولیه نیز در نتیجه ضعف صنایع تبدیلی رخ می‌دهد. بالغ بر ۱۷درصد از تولیدات کشاورزی ایران بنا به دلیل نقایص صنایع تبدیلی یا پراکنش نامناسب واحدهای صنایع تبدیلی کشاورزی در خارج از قطب‌های تولید در نتیجه این نقیصه، نیاز وارداتی افزایش یافته و به تناسب آن سطح دسترسی ارزی، هزینه‌های ناشی از نوسانات قیمت‌های جهانی و نوسانات قیمت ارز در هزینه‌های تولید این رشته فعالیت وارد می‌شود. اما کیفیت استاندارد بخشی از مواد اولیه کشاورزی یکی از معیارهایی است که می‌تواند تاثیر مستقیمی بر تولید محصولات غذایی و آشامیدنی داشته باشد. این معیار در کشور ما به دلیل کیفیت پایین بخشی از مواد اولیه تاثیر مستقیمی بر کیفیت محصولات نهایی داشته است. در این خصوص، می‌توان به استاندارد پایین شیرخام، غلات یا برخی میوه‌های صنعتی اشاره کرد که تاثیر مستقیم آن بر کیفیت محصولات غذایی و آشامیدنی وارد می‌شود. این نکته را نیز باید اشاره کرد که حتی در صورتی که ممنوعیت‌های وارداتی و الزامات مصرف داخلی وضع نشود و واحدهای تولیدی مجاز به تامین نیاز خود از طریق واردات نشوند و واحدهای تولیدی مجاز به تامین نیاز خود از طریق واردات شوند و در صورتی که محدودیت‌های تنظیم بازاری به‌عنوان مانع داخلی بر آنها تحمیل نشود، نوسان قیمت‌های جهانی و قیمت‌های ارز بر هزینه تمام شده تاثیرگذار خواهد بود.
دومین چالشی که این رشته فعالیت با آن روبه‌رو است به کاهش توان خلق ارزش افزوده باز می‌گردد. بررسی روند نسبت ارزش افزوده به ارزش ستانده تولید محصولات غذایی و آشامیدنی حاکی از کاهش تولیدخلق ارزش افزوده این رشته فعالیت از ۶/ ۲۶ درصد در سال ۱۳۷۳ به ۷/ ۲۵ درصد در سال ۱۳۹۴ و ساختار غیرمتنوع و عمدتا متمرکز بر چند قلم محدود کالایی بوده است. براساس ارزیابی‌های صورت‌گرفته این امر در نتیجه عوامل مختلفی به وجود آمده که مهم‌ترین آنها به «رشد هزینه‌های تولید در نتیجه سیاست‌های قیمتی اعمال شده توسط دولت در زنجیره تامین و تولید»، «سهم پایین خدمات متصل به تولید در زنجیره ارزش محصولات تولید شده» و «بهره‌وری کاهنده» باز می‌گردد.
سومین عاملی که از آن به‌عنوان مشکل این رشته فعالیت یاد شده به فشار ناشی از افزایش ظرفیت خالی باز‌می‌گردد. عدم تناسب ظرفیت‌سازی‌های صورت‌گرفته در رشته فعالیت تولید محصولات غذایی و آشامیدنی با تقاضا عامل مهم دیگری است که تاثیر مستقیم بر کاهش میزان ظرفیت عملیاتی شده و افزایش هزینه‌های تولید می‌گذارد. از جمله دلایل این امر می‌توان به «سطح بالای اتکا به بازار داخلی و کوچک شدن اندازه بازار داخل»، «ماندگاری پایین در بازارهای صادراتی»، «کاهش فرصت‌های صادراتی به واسطه سرمایه‌گذاری رقبای منطقه» و «سایر عوامل محیطی و سیاستی» اشاره کرد.
خطوط کلی راهبردی و سیاستی
از سوی دیگر مهم‌ترین سیاست‌های قابل اتخاذ در رابطه با این رشته فعالیت در سه سرفصل «سازماندهی و تکمیل زنجیره تامین»، «توسعه فرآیندهای دخیل در زنجیره ارزش» و «تحریک تقاضا» می‌گنجد. درخصوص سازماندهی و تکمیل زنجیره تامین یکی از اقداماتی که می‌توان به آن اشاره کرد، به صدور مجوز طرح‌های جدید توسعه صنایع تکمیلی کشاورزی صرفا بر اساس ملاحظات آمایشی و مکان‌یابی جغرافیایی با هدف کاهش هزینه‌های عملیاتی واحدهای تامین‌کننده مواد اولیه صنایع غذایی باز می‌گردد، رفع موانع غیرتعرفه‌ای غیرفنی واردات مواد اولیه و واسطه‌ای مورد نیاز تولیدکنندگان این رشته فعالیت و تبدیل آن به تعرفه توام با کاهش تدریجی تعرفه واردات محصولات غذایی و آشامیدنی به فراخور توانمندی این بخش از دیگر اقداماتی که در این خصوص باید در دستور کار قرار داد. اما گام بعدی که در این زمینه باید برداشت به خرید تضمینی محصولات کشاورزی به قیمت تضمینی باز می‌گردد. یکی دیگر از اقداماتی که در راستای سازماندهی و تکمیل زنجیره تامین باید در دستور کار قرار گیرد افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی است و اقدام بعدی نیز در برگیرنده اعطای تسهیلات بانکی با اولویت تامین سرمایه در گردش واحدهای اقتصادی این رشته فعالیت می‌شود. آخرین گام نیز به آسیب‌شناسی همه‌جانبه این صنعت مربوط می‌شود.
اقداماتی که به توسعه فرآیندهای دخیل در زنجیره ارزش وابسته است می‌توان به محدود کردن سیاست‌های قیمتی دولت در زنجیره تامین و تولید کالاهای اساسی و اجتناب حداکثری از اعمال مداخلات قیمتی در این بخش اشاره کرد. اقدام بعدی به انسجام بخشی به امور قیمت‌گذاری در زنجیره صنعت بسته‌بندی از طریق نظارت سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان مربوط می‌شود. در گام بعدی نیز باید اولویت‌بخشی به جوایز و مشوق‌ها از بنگاه‌های صنایع غذایی در امور طراحی و توسعه فضای محصولی با رویکرد افزایش تنوع در محصولات این رشته در دستور کار قرار گیرد. تشکیل مرکز ملی برندسازی متشکل از اتحادیه‌های صنفی و نمایندگان اتاق بازرگانی و دیگر تشکل‌های مردم‌نهاد مربوط با حمایت سازمان توسعه تجارت یکی دیگر از اقداماتی است که باید در راستای توسعه فرآیندهای دخیل در زنجیره ارزش انجام داد. از دیگر خطوط راهبردی و سیاستی به تحریک تقاضا باز می‌گردد. در راستای تحریک تقاضا نیز تشدید نظارت بر استانداردهای محصولی در کلاس جهانی با رویکرد ارتقای رقابت‌پذیری کیفی، تحریک تقاضا در بازارهای صادراتی و کاهش ظرفیت‌های خالی تولید، ارائه مشوق و جایزه صادراتی براساس شاخص‌هایی مشتمل بر صادرات محصول جدید، صدور محصول قدیم به بازار جدید و ماندگاری در بازار و حمایت‌های و تقویت زیرساخت‌های تخصصی لجستیکی با رویکرد توسعه بازارهای صادراتی اشاره کرد.